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內容造橋鄉土地貸款率利最低銀行來自hexun新聞

呼籲 石油深圳的出現

【策論】——設立非常規油氣國傢級的綜合試驗區的建議中國石油(601857,股吧)、特別是天然氣的形勢迫切需要推動油氣體制改革，而改革需要從一個典型地區入手，在非常規領域進行政策和技研的綜合試驗。文 | 張抗近年來，涉及油氣體制改革的研究越來越多，有國傢主管部門的倡導，有非官方研究機構研究。其中較大影響的有國傢能源局主持、受亞洲開發銀行支持的《促進中國頁巖氣產業發展的相關重大問題研究》，國務院發展研究中心主持的《加快中國頁巖氣開發的體制政策研究》。這批研究成果分析瞭體制方面對油氣（特別是非常規油氣）發展的阻礙和相應建議，有的直接呼籲成立以改革管理體制為主要目的的國傢級試驗區。這些研究引起瞭國內外的關註，有的得到瞭高層重視。非常規的“突破口”在這種改革背景下，可以以頁巖氣為抓手，推動進入深水區的油氣體制改革。在第一次全國性頁巖氣資源評價後，中國的頁巖油氣開拓很快進入試點性的勘探開發實踐，由各類公司實施並有大學、專業研究單位參加。中石油、中石化和延長石油等大石油公司在各自區塊上開辟瞭先導性技術試驗區，有的還同時被列入科技部的“863”項目，打瞭一批參數井和進行多段壓裂的水平井，取得瞭令人關註的業績，在一批井上獲得瞭相對穩定的高產氣流/油流。與美國不同的是：工作不限於古生代海相頁巖氣、而同時向不同時代的陸相、海陸交互相地層；對象不限於頁巖氣，而一開始就主動向頁巖油探索。正是這批工作初步證實中國有豐富的頁巖油氣資源，也有相當的技術基礎。作為對此的肯定，國傢能源局於2013年10月末發佈的《頁巖氣產業政策》專門列出瞭第三章示范區建設。中國頁巖氣的發展有其特殊性，但更多的是反映出油氣工業的共性。解決瞭影響頁巖氣發展的關鍵問題就會觸動油氣體制的“痛處和敏感處”，也就推開瞭深化油氣工業改革的大門。顯然，可把頁巖氣試驗區在體制改革和政策上的突破作為經驗推廣或類推到整個石油天然氣工業龐大的產業鏈上。在上世紀，石油工業曾多次作為經濟體制改革的排頭兵走在各行業的前面，實現瞭大刀闊斧的公司重組上市、實現瞭國內國外油氣產量/作業量和創造的價值不斷上升。但在改革停滯的近十餘年中其壟斷所帶來的弊端也成為國人詬病的指向。從頁巖氣肇發的油氣工業體制改革將使其以煥發的面貌再次走在中國經濟改革的前列，推動中國油氣市場體系的完善，融入“富有活力、創新導向、包容有序、依法保障的社會主義市場經濟體制”。圍繞這一目標，建立非常規油氣資源的綜合試驗區顯得至關重要。綜合試驗區所針對的目標是改革，是形成能推動中國油氣發展的體制和政策。它涉及的部門和環節甚多，有不同的利益集團需要協調。因而絕不是一個部門一個地區的事，必須有國傢層面高屋建瓴的統一領導。建議由國務院的能源委員會出面組織、由國傢發展和改革委員會具體負責、形成領導小組，國傢賦於他在這個特定領域先行先試的權力。這樣就可直接體現國傢對體制改革的頂層設計思路，可及時向中央匯報請示。這個示范區概念，要有代表中央和地方主管部門和不同類型的企業代表參加。油氣主要主管部門首先是國土資源部，但整個工業鏈的管理涉及到財稅、商務、科技、環保等諸多部門。中國油氣工業的主力軍是國傢石油公司。改革要打破壟斷，更要以創新的企業體制發揮這類大公司的主導作用。改革中會出現非油國企進入油氣行業，更會出現大量多種所有制的中小石油或涉油企業（包括合資企業）。因而要有各類企業的代表參加，也可吸收各類研究機構和智庫參與。經濟改革要發揮中央和地方兩個積極性，資源開發利用有明顯的地域色彩和地方利益，因此更要有實驗區的地方政府代表參與。從目前的進展看，重慶、貴州、四川三省（市）進展較大，頁巖氣的勘探開發已有一定的基礎。更難得的是地方政府有相當大的積極性並已做出瞭不少貢獻。他們可作為試驗區的選擇地，筆者建議可首選重慶。試驗區的“攻堅戰”試驗區將擔負很多制度突破的重擔，這其中最重要的是執行和完善勘探開發區塊的進入和退出機制。地下資源勘探開發運營的前提是獲得合法的區塊。油氣屬特殊礦產資源，其區塊的審批權在中央委托的國土資源部，即所謂一級管理。長期以來隻有少數國傢石油公司有區塊申請權，但隨著頁巖氣作為獨立礦種並實施瞭第一、二輪區塊招標後，這一“準入”門坎已大為降低。這一新機制又在《頁巖氣產業政策》中被再次肯定。其第四條中有“加快頁巖氣勘探開發利用，鼓勵包括民營企業在內的多元投資主體投資頁巖氣勘探開發”。現有的法規在區塊登記準入的同時還規定瞭其退出機制，在企業未按時完成約定的工作量時須縮小、直至退出該區塊。但長期以來這一退出機制沒有得到認真的執行，以致形成幾個國傢石油公司對從常規油氣、致密油氣和煤層氣角度上看的所有有利的區塊的“全覆蓋”，形成瞭事實上的“終生占有”，致使許多地方勘探、開發投入長期不足。區塊的準入-退出機制僵化瞭，這造成瞭對油氣發展的嚴重制約。因此，改革首先指向依法實施區塊登記-退出。活躍的油氣市場要求在改革中進一步放低準入的門坎並簡化審批手續，以使各種規模、各種所有制企業在申請區塊中有平等的權利。這裡的各種所有制包括央企、地方企業、民營企業以及他們之間多種形式的合資合營等。在《頁巖氣產業政策》第十條提到：“鼓勵頁巖氣資源地所屬地方企業以合資、合作等方式，參與頁巖氣勘探開發”，按照能源局油氣司某負責人在一次公開會議上的解釋，這裡可指地方企業到現在仍由國傢油企所占有的區塊內，與其共同勘探開發。顯然，現有法規已經暴露出若幹不夠合適、缺乏可操作性的地方，應根據實際情況進一步修改完善。上面提到不同類型公司在勘探開發上平等權利的問題，這就涉及到外資企業。筆者認為應以更開放的態度歡迎外資企業進入非常規、進而至常規油氣領域。首先是合資，並且不必強調中方必須控股，進一步還要考慮外國獨資企業進入。其次，還要重新認識對外合作專營權，將海上油氣、煤層氣的對外合作權僅授予某一公司不僅是“政企不分、以企代政”的表現，而且已經暴露瞭他對相應領域發展的束縛，應予廢除。上述問題也可在試驗區內先行先試。目前法規允許已獲得的勘探開發區塊轉讓，但必須合乎相關規定並到主管部門備案。在實際執行中獲得區塊者往往保留區塊占有權而轉包給第三者，並不去登記備案。這種灰色操作為權力尋租和腐敗創造瞭條件，應對這類轉讓有更明確的規定，使其便於操作、便於監管。然而對區塊退出不能采取簡單的處理辦法，要使已占有區塊的公司在不影響既定的生產進程的情況下逐步、有序的退出一部分區塊就必須做艱苦細致的工作。我們期望出現“國進民進”的局面。這裡的“民進”是指迎來大批多種所有制企業的成長和進入油氣勘探開發，“國進”是指原占有大量區塊的國傢油企集中在相對縮小的區塊裡以取得更大的油氣進展。這就要求在改革中討論、摸索，找到符合實際的處理辦法，以實現蓬勃、協調發展。與區塊登記關聯的還有一個重要問題，即地質資料的上交。不管你是國傢機構還是何種公司，地質調查、勘探開發所取得的對地下情況的認識都形成瞭全國全民的寶貴財富，成為後繼者進一步工作的基礎。幾乎所有國傢都有詳盡的法規，要求各類地質資料上交給國傢管理的機構，同時也平等的依法對繼續工作的法人開放。這是保障地質工作健康持續發展的重要條件。但在中國受困於“保密”，特別是分割的條、塊利益的局限，這個問題始終未得到徹底解決。這使油氣區塊持有者必須上交工作報告和相應資料的規定也形同虛設。綜合試驗區在實施此法規時要探索如何上交、如何利用這些寶貴資料的具體辦法。多元化的嘗試在試驗區內可以充分探討實現綜合勘探開發，實現礦業資產的高效利用的新路。多種地下資源往往有共生和伴生關系，因而充分利用資源，實施多種資源綜合勘探、綜合開發、綜合利用一直是個重要的原則。在中國資源緊缺的情況下，他更有日趨增加的重要性，這在若幹法律法規中已有體現。對目前的油氣業來說，他首先指油、氣間，指常規油氣與非常規油氣間，指不同的常規油氣（如致密油氣與頁巖油氣、煤層氣）間，如何綜合勘探開發；其次，他還指油氣與其他資源（如煤、鈾、鹽類等）間的互相促進而不是拒絕、防礙其勘探開發。須知，他們不僅可同時賦存於一個區塊內，有時還可以同時出現在一個井裡。面對著上述情況，如何執行區塊的準入-退出機制就成為一大難題。這個難題己經影響到煤層氣的勘探開發，也將影響到頁巖氣和地浸砂巖型鈾礦（這是很有前途的鈾礦類型）的勘探開發。解決此問題需要創新的思維和實踐的驗證。正是從這點出發也佐證瞭前面提到的不能簡單處理區塊準入-退出問題。其次，試驗區還將探討多級管理的職責和權益。面對著復雜的問題，至少在近、中期實施油氣區塊準入的一級管理是必要的。但面對著大量的公司、面對著大量區塊和非常規油氣上萬口的鉆井，面對著必須嚴密註視的環境監管，僅有中央一級的管理是無論如何也難以勝任的，引入多級管理勢在必行。但多到幾級、各級怎樣分工、各有什麼責權卻需要認真討論，也可有多種方案在實踐中顯示其優、缺點。以環境監管為例，目前的環保機構就是多級的，但也存在許多問題，特別是基層部門不敢管、不願管、管不好的現象影響很大。管理必須依法，而相應的法規不健全就成為突出的問題。在這方面美國的若幹經驗可供我們參考。與多級管理相應的還有權益分配。過去央企照顧地方利益不夠，油氣不能滿足產地（特別是少數民族地區）需求的傾向必須改變。最後，試驗區將在市場化的管輸和價格體制深入試水。在勘探開發初期產出的油氣量不大，油可用槽車運輸、氣可用小型LNG、CNG設施就近供應，其價格可雙方協商。但進入規模開發後必涉及到中遊的管道和產品的價格管制。油氣管輸幹線是涉及全國的問題，他的公平準入機制是油氣體制改革首先會觸及的問題。解決的難度不會很大。如果說已建成的幹線短期內很難解決從壟斷性公司中剝離而獨立運營的問題，那麼在試驗區新建的支線和地區性管網的建設和運營，完全可以要求設立獨立的獨資或合資管道公司，這就更容易實現公平對待各類用戶並實現區域內的市場價格。難度更大也更關鍵的是價格問題。實踐證明，沒有市場化的價格機制就意味著沒有完成從計劃經濟向市場經濟的過渡，就不能理順上中下遊的關系，油氣發展會失去動力，也就無法擺脫越演越烈的被動局面。針對目前情況，這種價格改革的表現之一是為不同幅度提價，而天然氣和若幹能源的提價將引起連鎖反應並可能突破通脹率的上限。這一價格悖論將長期影響到具體政策的實施。但必須理解，這種提價是不可避免的，處理得當會大為促進油氣和經濟的發展。在中國將會長期出現天然氣需求石碇區房屋貸款率利試算量大於產量的有利背景下應首先從試驗區、從新開拓的頁巖油氣（所謂新氣新價）出發去理順價格體制。理順天然氣價格體系是一個相當復雜細致的工作，應當形成不同地區間的價格差，同一地應不同性質（如可中斷或不可中斷）的用戶、峰期和谷期不同時間段的用氣價格也應有差異。誠然，這個過程不可能一蹴而就，但在可就近供應的試驗區內其步子可以更大些、更快些。值得註意的是新出臺的《頁巖氣產業政策》中己有頁巖氣出廠價格實行市場定價（第二十一條）的規定，這為整個油氣市場化定價指明方向。財政補助和金融助力在產品缺乏充分競爭力時鼓勵其發展的傳統手段是給予財政補貼。歐盟國傢為瞭發展新能源給瞭他們高額補貼。但金融危機以來的經濟衰退使其難以為繼，出現瞭煤炭消費量的反彈，各國不得不削減給用戶補貼，這又引起瞭不滿、甚至政治動蕩。中國給光伏、風電等的補貼確實使其獲得很快的發展，但這卻造成其與相關產業（如電網）的失衡，加之受到國外反傾銷打擊，反而使產業陷入困境。就以非常規氣之一的煤層來說，大部分產出氣（特別是礦山排采的“瓦斯”）未進入商品市場，補貼難以落實，也很難起到預期的推動作用。國內外的許多例證使我們反思：財政補貼必須慎用、要用對地方，對其補貼要促使其更快具備市場競爭力，而不能拔苗助長。筆者認為對頁巖油氣這類的具有良好前景的新生事物主要用在補貼其科技研發，用在尚未能規模投產前的試驗性開發，以促使他更快獲得向自力更生的規模化、工廠化開發轉化的條件。《頁巖氣產業政策》所指出的“加強頁巖氣關鍵技術自主研發，立足實際，結合國情，形成具有自主知識產權的關鍵技術體系（第五條）”正是給予補助的重點領域。對產業的扶持盡量以財稅上的優惠政策而盡量少用直接給產品以現金補貼的辦法，如果給產品以補貼最好要有一定的時間限制。對這些財政扶持的具體辦法，要在試驗區內取得經驗和驗證。金融支持是所有行業得以快速發展的重要條件，對高投入、高風險，特別是對回收投資時間較長的非常規油氣則更需要寬松的融資環境。本屆政府在金融改革、支持中小企業上已做出瞭許多努力。在試驗區內應邁出更大步子，實現融資市場化、多元化，先行先試那些更能促進油氣發展的金融、財稅政策。上述諸多事項都有一個共同的問題：建設完善的法規體系。國傢要依法行政，各級政府和相關團體要依法規管理、監督，各項作業要有相應的規范、行標、國標。為這一整套法規建設提供經驗、提出建議也是國傢綜合試驗區應做的工作。中國石油、特別是天然氣的形勢迫切需要推動油氣體制改革。而逐步統一思想、找到適於中國國情的路線，以較小的代價取得促進發展的最好成果就需要從一個典型地區入手進行政策和技研的綜合試驗。實踐既是認識真理的途徑，也是檢驗真理的標準。我們急切地呼喚“石油深圳”的出現。

新聞來源http://news.hexun.com/2014-01-08/161257187.html

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